信用预防性行政诉讼的价值证成与制度构建

　　摘要：为信用执法相对人提供事前、事中、事后相衔接的全方位、多层次权利救济体系是信用法治应有之义。我国现行行政救济制度的事后性弊端使得其对信用执法相对人重大权益的保护十分不利，亟须构建预防性行政诉讼制度。信用预防性行政诉讼具有契合法治理念、满足依法行政要求、弥补行政救济漏洞以及适应法律全球化趋势等多重价值。构建信用预防性行政诉讼制度需要更新行政法相关理论，理性应对行政诉讼制度困境，提升司法适用能力和水平。

　　关键词：信用执法;预防性行政诉讼;价值证成;制度构建

　　一、问题的提出

　　在我国不断推进社会信用体系建设的过程中，食品、药品、税收、旅游、交通、科研等领域中实行的“行政黑名单”“信用负面信息公开”“联合惩戒”等信用执法行为逐渐进入法治视野。作为大数据背景下公共行政的一种创新手段，以行政相对人信用数据为基础的信息规制是风险治理和创新社会治理方式的缩影，其在市场准入、消费者权益保护、社会诚信建设等方面发挥了重要作用。在我国全面深化改革和推进事中事后监管过程中，信用监管日渐成为行政机关重要的监管方式，如《海南自由贸易港建设总体方案》明确规定，建立健全知识产权领域市场主体信用分类监管、失信惩戒等机制。

　　行政诉讼论文范例：我国行政诉讼起诉期限问题研究及完善路径

　　随着失信惩戒和失信评价适用范围的逐步扩张，信用执法主体违反依法行政原则的风险也在增加，这无疑会给相对人的信用权益造成不可逆转性减损。尤其是在我国社会信用体系尚不健全、社会信用立法体系尚未完善、信用和失信概念界定缺乏规范性的背景下，信用规制手段的泛化运用将会给信用执法相对人的信用权益造成重大影响或损害，且这种影响或损害具有不可恢复性特征。

　　但与前述状况不相匹配的是，我国现行行政救济制度明显具有事后救济性弊端，因为以行政撤销诉讼为核心的司法救济和以行政复议为核心的行政内部救济难以保护信用执法过程中相对人的重大信用权益。从已有研究成果看，大部分研究将关注焦点放在相对人信用权益的事中保护和事后救济方面，相对人信用权益事前预防方面的研究和讨论则鲜有提及。因此，在我国未来的信用法治建设过程中，将关注目光投向以相对人信用权益之事前预防为目的的信用预防性行政诉讼制度是十分有必的。

　　二、信用预防性行政诉讼的内涵界定

　　从规范角度分析，我国现行《行政诉讼法》中并不存在预防性行政诉讼这一法律术语，但是《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的相关规定中却蕴含了预防性行政诉讼的精神，司法实践中以“不得做出……行为”和“禁止做出……行为”为典型的禁止判决方式便是最佳例证。从理论角度分析，预防性行政诉讼制度来源于域外行政诉讼理论，并得到了我国行政法学者的认同[1]。

　　结合行政诉讼相关理论，本文所指信用预防性行政诉讼可以理解为，当信用执法相对人认为信用执法行为可能给其合法信用权益造成事后难以弥补的损害或实际影响时，其便可向人民法院提起行政诉讼的一种事前诉讼机制。相对人提起预防性行政诉讼的目的是请求法院确认信用执法行为存在重大瑕疵或者无效，或者请求法院判令信用执法机关禁止、停止、变更信用执法行为的做出或实施，且在诉讼期间信用执法主体不得继续做出该行政行为[2]。

　　与普通行政诉讼相比，信用预防性行政诉讼具有自身的特殊属性。第一，制度目的预防性。预防性是该诉讼最本质的特征，其强调为避免即将做出的黑名单信息公开、联合惩戒、负面信用信息不当联结等信用执法行为给相对人重大合法权益造成不可逆转的实际损害或威胁，信用执法相对人于该行为尚未做出之前便可向人民法院提起诉讼。预防性特征预示着司法权可提前介入信用执法过程。

　　第二，审查对象准成熟性。与普通行政诉讼审查对象相异，信用预防性行政诉讼审查对象的准成熟性是指该诉讼的审查对象并不是最终完整意义上的信用执法决定，而是该决定做出之前与此相关联的先行过程行为、事实行为或先决条件。

　　其一，从行政行为过程论角度看，一个完整意义上的最终信用执法决定是信用执法机关经过一系列相关联行政程序(行为)或步骤经过后的结果，而准成熟性则是指“信用执法行为已经着手但尚未完成”的法益侵害或威胁状态。其二，准成熟性特征更加强调，即便最终的信用执法决定尚未真正做出或实施，但司法权对该行为的合法性审查时机显然已经成熟，司法机关介入信用执法过程已合适宜，且不存在司法权干涉信用执法主体行政首次判断权之嫌。其三，准成熟性特征亦强调先行行为(审查对象)与最终行政决定(判决对象)之间存在高度关联性[3]。

　　当然，准成熟性特征并不等同于准行政行为。基于概念分析，前者是指司法机关的审查对象已经对信用执法相对人权益造成重大影响或实际威胁，并且适于司法机关合法性审查的状态;而后者则是指信用执法主体以观念方式做出并产生间接行政法律效果的行为。从特征上看，前者具有重大损害性、行为关联性、争议成熟性和高度盖然性等特征，而后者则具有预备性、中间性和阶段性等特征。从可诉性角度分析，前者因已对信用执法相对人的重大权益产生实际影响或威胁，其可诉性、成熟性特征无可置疑;而后者则只存在某种行为外观，其并未对相对人的行政法权利义务产生影响，更遑论可诉性问题。此外，从两者的表现形式看，前者因行政决定内容差异而呈现出多样化特征;后者则表现为受理、登记、证明、确认、鉴定、通知、答复、咨询等多元形式[4]。

　　第三，法律效果暂时阻却性。暂时阻却性是指信用预防性行政诉讼程序一旦启动，传统行政诉讼程序中的“诉讼(不)停止执行原则”将豁免适用于该诉讼过程。换言之，在信用预防性行政诉讼程序开启至法院判决最终做出期间，信用执法主体不得对相对人采取任何信用执法措施。

　　三、信用预防性行政诉讼的价值证成

　　(一)契合现代法治理念信用预防性行政诉讼制度的目的在于阻止不利信用执法决定继续做出，以期预防信用执法相对人的合法信用权益遭受不可逆转性损害。该诉讼契合“控权保民”的法治理念，契合“有权力必有监督”的权力监督理念，契合“有权利必有全面有效救济”的权利保护理念。

　　1.契合“控权保民”的法治理念

　　法治的核心要义和终极目标是维护、保障公民的合法权益和规范、约束、控制公权力的行使。就信用预防性行政诉讼而言，“控权保民”强调通过事前预防机制控制信用执法主体的权力滥用来保障信用执法相对人的合法权益。具体而言，在信用预防性行政诉讼过程中，“控权”主要体现为司法机关对信用执法主体权力来源的法定性、权力运行的程序性、权力行使的有限性、行使结果的合理性与合比例性等要素进行合法性审查;“保民”主要体现为司法机关有权对信用执法过程中相对人是否参与信用执法过程、知晓信用执法内容、对不利执法决定做出申诉或控辩、参与听证等程序要素进行适法性审查。

　　(二)满足依法行政要求根据《全面推进依法行政实施纲要》的规定，依法行政的基本要求包括合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民以及权责一致，而信用预防性行政诉讼则有助于在信用行政执法领域推进依法行政，提升行政执法水平。

　　(三)弥补行政救济漏洞1.弥补行政救济体系漏洞囿于我国现行行政救济体系存在事后性弊端，寄希望于通过现有救济体系对相对人合法信用权益进行事前预防的做法实为不可取。而信用预防性行政诉讼制度则可以弥补现有行政救济体系的漏洞，进而为相对人信用权益保护构筑起事前、事中、事后相衔接的全面有效权利救济体系，防止“姗姗来迟的正义非正义”现象再次出现，减少行政复议过程中的内部偏袒乱象。

　　四、信用预防性行政诉讼制度构建的几点建议

　　(一)更新行政诉讼相关理论

　　1.更新审查对象理论

　　根据现行行政诉讼理论和规范，行政诉讼的审查对象只限于行政机关已经做出的行政行为。但仅以信用预防性行政诉讼的审查对象是不具有最终完成形态的准行政行为为由，便否定其制度存在价值的观点亦是值得商榷的。据此需要及时更新行政诉讼审查对象理论，这是因为：信用执法决定之做出是一个具有连续性、关联性的动态过程，其中的每一个程序或步骤实际上都是一个具有前后关联性的行政行为，只要该决定的做出过程存在重大违法性瑕疵或相关事实足以证实即将做出的信用执法决定具备必然性或高度盖然性特征，允许相对人提起信用预防性行政诉讼应无异议。实际上，此处的审查对象并非一个假想行政行为，而是一个客观存在的行政行为，且该行为所折射出的状态已经影响了相对人的行为选择或给其权益造成了实际威胁。

　　参考文献：

　　[1]胡肖华.论预防性行政诉讼[J].法学评论，1999(6)：91.

　　[2]解志勇.预防性行政诉讼[J].法学研究，2010(4)：172-180.

　　[3]张远照.预防性行政诉讼构建研究[D].重庆：中共重庆市委党校，2018：10-11.

　　[4]陈金波，喻胜芳.论在中国实行预防性行政诉讼的必要性及其策略[J].江西行政学院学报，2002(1)：53-56.

　　[5]胡建淼.行政诉讼法学[M].北京：法律出版社，2019：156-157.

　　作者：张远照，熊勇先