资源型地区转型发展背景下省级国土空间规划编制思路分析以山西省为例

　　摘要：文章重在分析山西在资源型地区转型发展背景下省级国土空间规划的编制思路，主要从形势、战略、格局、治理四个方面进行了阐述，以期对山西国土空间治理提出建设性建议。

　　关键词：资源型地区;国土空间;编制思路

　　山西作为资源型地区，在当前转型发展背景下省级国土空间规划编制是亟待解决的问题，需要进一步优化国土空间格局，提高国土利用效率。

　　1科学研判面临的形势

　　新中国成立后，山西被确定为国家能源和重化工基地。直到今天，仍为全国提供了强大的能源动能，也由此造就了山西以煤炭和重工业为主的经济结构，在一定意义上也决定了山西省国土空间特征。

　　1.1资源禀赋与经济结构决定了国土空间利用特征

　　山西省煤炭、煤层气资源储量分别占全国的17%、90%，含煤面积40%，11个地市中除太原皆为资源型城市，由此造成了经济发展单一，同质性严重，地区错位发展不强，同时，采空塌陷区面积约23800km，水土流失面积占国土面积的69%，地表水重度污染断面比例32%。高能耗、高污染企业占比过高，在能源结构调整的国际背景下，这种以单纯资源支撑型的发展已不可持续。同时，在制约山西发展的诸多要素中，水资源本底差，人均水资源可利用量2348m，属极度缺水，水土流失面积超10万2km，占全省土地面积近七成。

　　1.2地形地貌特征决定了国土开发利用格局

　　山西地貌以黄土高原形态为特征，山地丘陵多，平原少，总体地势轮廓是“两山夹一川”，山地、丘陵、平原面积比例大体为4:4:2。山西省土地资源承载状态一般，水资源大气环境超载问题突出。建设适宜空间与农业适宜空间高度重叠，发展集聚区在中部串珠式盆地。建设发展用地集中且紧缺。山西省太原、大同、运城、核心城市带动能力不强，人口产业吸附力弱，城镇化发展质量不高，达不到以业设城的局面。以太原都市圈为核心的辐射力偏弱，拉动全省发展的驱动力不强。太榆同城化进展缓滞，空间发展框架无法拉伸。开发区规模小，布局散，低质同构现象突出，城乡二元结构的空间特征十分明显。

　　1.3仍需进一步建构区域协调开放发展大格局

　　山西省东接京冀，具有与京津冀对接优势，但目前融入乏力。在与京津冀、环渤海联动中资源配置、产业互动、科技交流、人员流动中缺乏深度。对外交通联通中建设滞后，快捷高效的出省通道尚未形成。省域内交通较为分散，以太原为枢纽的交通格局尚未形成体系。虽基本交通网络形成，但支撑山西内联外通的大格局建设仍有待时日。

　　2准确分析山西发展战略

　　2.1建立“一核二极三群多级”网络式开发格局

　　“一核”指太原。由于山西狭长的地形特点和中心城市的辐射带动功能，中部以太原都市圈为核心，应实质性调整区划，提升太原的城市体量。以山西转型综改示范区为太原核心发展区，积极申请太原自由贸易区建立。

　　积极申请太榆国家级新区设立，打造全省发展的“发动机”。加快推进以太原为核心的山西中部城镇群建设。人口规模应实现800万以上，提升在全国的影响力。“二极”指大同、运城北南两极。要发挥大同临近京津优势，从更大区域谋求大同发展，进而带动晋北发展。同时，要把握运城纳入关中城市群的历史机遇，打造晋南发展核心区，从而改变山西长期单一中心城市发展结构的问题，形成上中下、北中南同步发展的局面。

　　“三群”指吕梁、晋城、忻州为核心的城镇群建设。要大力发展吕梁城镇群，改变吕梁长期在山西发展中地位不明晰的局面，确立吕梁西接西北的特殊地理优势，打通晋陕交通阻隔，形成面向大西北腹地的开放联通格局，拓展山西的发展格局。晋城应主动对接中原城镇群发展，要有面向中原视野，逐鹿中原的气魄，形成山西东南开放新格局。忻州要做好对接雄安新区的战略考量，发挥交通直线优势，要在雄安新区建设的“全国大事”中把握自身战略定位，“谋一事而成一功”。“多级”指全力发展县域城镇化建设，以县域中心城区建设为核心，打造美好乡村，振兴乡村战略，形成一批10-20万人口的县域中心城镇。

　　2.2形成“一河三山黄土高原治理型”的生态修复

　　保育格局“一河”指以汾河为核心的河流治理格局。山西应以母亲河汾河治理为突破口，恢复“千里碧水”的局面。以大水网建设为抓手，加快建设山西中部吕梁山引黄入晋工程，达到“润泽吕梁”。以城市黑臭水体治理为重点，恢复“小桥流水人家”的场景。大力度保育山西水源地，严格实施生态保护红线，触碰红线者，“法外无情”。保育涵养山西的生态环境，再现山西“千泉之省”“森林之省”的风貌。

　　“三山”指吕梁山生态屏障、太行山生态屏障和太岳山中条山生态屏障。“左手一指是吕梁，右手一指是太行”，加大三山的生态涵养功能，以“十年树木，千年大计”之功，大力植树造林，提高森林覆盖率，设想划定三山重点生态区域为国家公园，大手笔促大保护。根据山西地理环境，以黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区和京津风沙源治理区为主体，全省域开展生态治理。在国土空间规划编制工作中，市县应以“三区三线”划定为基础，构建山西和谐可持续发展的新格局。

　　2.3构建以“两区一域”为重点的国土综合整治格局

　　1)以采煤沉陷区治理为核心。山西长期大面积、高强度的煤炭开采造成了全省矿山地质环境严重破坏。同时，由采煤引起的地质灾害约占70%。应全面开展全省矿山地质环境详查工作，创新治理模式和用地政策，显化自然资源资产属性。2)以老城区改造为重点的国土空间治理。目前，山西省不少老城区、老城镇存在用地布局散乱，利用粗放，用途不合理，闲置浪费等现象。应加快城市更新工作，创新改造方式，积极推进旧工厂、老工业区搬迁改造，实现国土空间意义上的“腾笼换鸟”。

　　3)以“流域治理”为重点的国土空间治理。山西是全国水土流失最为严重的省份之一。应恢复河流水域湿地，加快退耕还林、封山育林力度。形成高密度森林覆盖，形成以太行山、吕梁山山地丘陵保土水源涵养区，晋西北黄土丘陵沟壑拦沙保土区为重点的流域治理区模式。

　　3全局谋划山西空间格局

　　3.1形成“地尽其利”的转型发展产业格局

　　要以晋城为重点，加快形成全国最强最优的煤层气产业区域。推进山西省晋北风电基地建设。因地制宜大力度推进光伏发电。在未来一个时期内，煤炭在一次能源消费中仍将占主导地位。山西省应立足京津冀清洁能源供应基地建设，打造全球低碳创新基地建设有较大进展。进一步整合山西省煤化工园区，在我国形成一定优势，加快朔州国家工业固废综合利用基地建设。积极推进晋北、晋中、晋东三大煤电基地的煤电一体化发展。推进山西省浅层地热能开发利用工作，创建“温泉之都”“温泉之乡”。积极打造山西(太原)煤机技术研发中心，打造在全国有影响力的山西煤机品牌，稳步推进全省城乡的煤改气、煤改电工程。

　　太原、忻州、阳泉、吕梁和晋中5个市该区域打造为国家资源型经济转型示范区，国家重要的交通枢纽和物流中心，全国重要的能源、原材料、煤化工、装备制造业基地。将大同市和朔州市建成国家新型能源与先进制造业基地，首都经济圈产业转移的承接区，资源型城市低碳转型示范区，北魏文化和塞北风情旅游目的地。将运城市和临汾市建成国家资源型经济转型和区域协调发展综合试验区，山西重要的现代农业、生态文化旅游、新能源、新型制造业基地，以根祖文化、关公文化为特色的旅游经济区。将长治市和晋城市打造为山西面向中原经济区及东南沿海地区开放合作的枢纽型门户区域，国家重要的新型煤化工基地和中西部新兴现代制造业基地。

　　3.2形成“美丽乡村”的农业生态发展格局

　　山西省耕地质量总体水平仍较低，旱耕地和坡耕地面积较大，东西两山立地条件差。中南部盆地部分农用地次生盐渍化趋势明显。立足山西农业地处黄土高原的特点，山西不是粮食大省，农业之长在特色，要建设规模化特色农产品生产基地，全力打造运城、临汾百万亩蔬菜基地建设，长治、晋城中药材基地和优质杂粮基地建设，运城、临汾、晋中优质生猪生产基地建设，长治、晋城优质禽蛋生产基地建设，中部农产品加工集群发展基地建设，实施品牌产品建设工程，支持建设太行小米、平遥牛肉、晋南苹果、清徐葡萄、吕梁红枣等品牌崛起。

　　大力实施林业生态建设工程，在忻州、吕梁黄土丘陵沟壑区构建以修复黄河沿岸森林生态系统为重点的水土保持工程。在太行山中部建设水资源涵养区域。在燕山——长城沿线营造防风固沙林。在汾河、桑干河、滹沱河、漳河、汾河源头县实施森林植被恢复工程。

　　3.3形成“以人为本”的城乡统筹城镇化发展格局

　　在山西省城镇化发展中，要从追求经济增长转变为以人为本，从服务经济转为提供良好的人居环境，从规模扩张转向质量提升，把品质提升和功能优化作为城市发展的重点。支持太原率先发展战略，树立“太原强而山西强，太原兴而山西兴”的理念，实质性推动区划调整，逐步将榆次、太谷、平遥、祁县和忻州部分地区纳入太原都市区格局中统一规划发展。

　　设想太榆国家级新区建立作为山西转型发展的主引擎。深入打造山西转型综改示范区，大力发展战略性新兴产业。形成以太原都市区对山西中部城市群进而对阳泉、忻定原、离柳中城镇群的波纹状辐射效应。推动形成面向京津冀的晋北城镇群，面向中原的晋东南城镇群和面向关中的晋南城镇群建设，从内向发展向外向发展理念转变，拓展山西的战略格局。大力培育10-20万人县域中的中心城区建设，形成“满天星”的发展模式，避免县域乡域空心化。以特色小城镇建设为载体，形成望得见山、看得见水、留得住乡愁的乡村风貌型重点村镇建设。

　　3.4形成“山川秀美”的生态保护格局

　　山西总体属黄土覆盖、起伏较大的山地型高原，省境大部是半干旱气候。山西全省50%以上国土面积为生态脆弱区，生态系统历史欠账较多，环境风险问题日渐突出，环境安全形势十分严峻。基于以上分析，山西省必须走以产业绿色转型发展促生态环境保护的路径，重点强化对大气、水等的治理，促进环境质量改善。尽快改变工业企业国土空间布局不合理现状。加大城市建成区重污染企业的搬迁力度，严格实施新上项目进园进区的政策。在未来10-15年积极削减煤炭消费总量的同时，推进清洁能源替代，实施气化山西工程。基于山西省“两山夹一沟”地形地貌特征，坚持生态治理“一带三屏”战略。

　　3.5形成“表里山河”的旅游产业发展格局

　　山西省以黄河、太行山脉和万里长城为界，天然形成一个独特而又相对封闭的旅游地域，既有诸多内涵深厚的人文资源，又有雄浑而独特的自然资源，可以说“类型丰富，气质独特”。从全国比较来看，完全具备黄河、长城、太行三大品牌的省份，山西具有独特优势。黄河旅游气势磅礴，长城遗存体系完整，太行风光雄奇秀丽。

　　在黄河旅游板块中要充分展现风骨忻州、风情吕梁、根祖临汾和文明运城区域特色。在长城旅游板块中要突出北魏云岗、边塞雁门、佛系五台、边陲三关品牌特色。在太行旅游板块中要体现红色太行、清凉世界、诗意山水的品牌效应。同时，下功夫打造太原中部城市休闲旅游，晋中古城大院文化旅游，晋北佛教古建、边塞旅游，晋东南黄河根祖文化旅游。

　　3.6形成“互联互通”的综合运输网络格局

　　山西省交通运输能力虽然有较大幅度提升，但仍滞后于经济社会发展的需要。交通基础设施网络尚不完善，技术等级、网络覆盖广度与通达深度有待提高，北上、南下综合运输大通道仍显不足。要形成以太原、大同、忻州、吕梁、阳泉等地级市为重要节点的城镇节点网络，同时要形成以省内工业生产地、煤炭生产基地，主要旅游景点为重要的产业节点网络体系。

　　目前，山西城镇区位与运输空间走向基本一致，产业区位线与运输空间的走向基本一致，要形成完整的大运综合运输大通道。发展高速客运铁路，建成大同至张家口、太原至长治至晋城至焦作等高速铁路项目，加快建设原平至大同、忻州至保定等高速铁路。强化大能力通道建设，有序建设蒙西至华中地区煤运通道、和顺至邢台等铁路项目;完善重载运输网，加快新建货运铁路沿线战略装车点建设。扩大和优化民用航空网络，构建完善省内机场的航线网络，优化中转流程，形成干支联动，以“以支促干、以干带支”为战略，迅速提升各机场的客运量。

　　4结语

　　综上所述，山西省国土空间规划编制应详细分析其在全国格局中的地位，明确其所处的历史机遇，资源禀赋、战略方向，建立“一核二极三群多级”网络式开发格局，形成“一河三山黄土高原治理型”的生态修复保育格局，构建以“两区一域”为重点的国土综合整治格局，形成“地尽其利”的转型发展产业格局、“山川秀美”的生态保护格局、“表里山河”的旅游产业发展格局、“互联互通”的综合运输网络格局，形成山西资源型地区转型发展背景下的省级国土空间规划。

　　参考文献：

　　[1]自然资源部.省级国土空间规划编制指南[S].2020.

　　[2]自然资源部.资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南[S].2020.

　　作者：杨燕芹1，李满喜2