湖北省水库移民后期扶持产业转型升级方向探讨

　　摘要:“十三五”期间，湖北省大中型水库移民产业发展规划思路逐渐清晰，产业培植初步成型，让移民群众初步走上了发展致富的道路，但还存在一定不足。基于前序规划的成效和不足，在深入了解库区产业扶持背景、分析“十三五”期间湖北省大中型水库后扶实施成效、剖析产业后续发展需求的基础上，提出要不断优化产业开发环境和发展方向，探讨了农业、旅游业、新型服务业及飞地经济和物业经济等产业转型升级方向，并提出后扶工作在资金、资源、信息化等方面的扶持方式及移民产业利益分配方式和机制，以期对“十四五”期间产业扶持方向有所参考。

　　关键词:水库移民;后期扶持;产业转型;利益分配方式;湖北省

　　0引言

　　自1985年水库移民后扶政策实施至今，中国在乡村资源开发、基础设施建设、产业发展等各方面取得了长足的进步，移民生产生活条件全面提升，同时围绕农业、种植业、加工业、旅游业、新兴产业等的发展逐渐遇到了瓶颈，亟需进行提档升级。十九大“乡村振兴”[1]战略提出，坚持城乡融合发展，坚持人与自然和谐共生，坚持因地制宜、循序渐进，移民后期扶持的重心已转向促进移民持续增收，增强移民自我造血功能的产业扶持，对移民后期扶持提出了更高层次的要求。“十四五”时期，是中国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，是扎实推进新一轮重大水利工程建设的高峰期，也是全面实现大中型水库移民后期扶持政策中长期目标的攻坚期。

　　根据水利部办公厅《关于大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制工作的指导意见》(办移民〔2020〕98号)文件精神，湖北省水利厅印发了《湖北省大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制工作方案》(鄂水利函〔2020〕203号)，“十四五”期间，后期扶持工作重点放在移民村产业转型升级、美丽家园建设、创业就业能力建设3个方面[2]。产业扶持，重点扶持农业基础设施建设、现代种养业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务业，促进移民增收致富。本文基于湖北省“十三五”水库移民后期扶持实施成效及不足，从库区供给端和市场需求端入手，分析“十四五”期间产业需求，探讨产业转型升级方向及扶持方式。

　　1产业扶持背景

　　产业是库区经济发展的突出短板，也是制约移民持续增收的瓶颈，扶持产业、发展产业，大力支持移民村发展优势特色产业，培育新产业新业态，壮大集体经济，增强移民发展内生动力，离不开产业扶持的政策、资源、环境等背景。

　　1.1政策背景

　　自1985年国家实施水库移民后期扶持政策到2006年完善大中型水库移民后期扶持政策[3]，国家和湖北省高度重视移民后期扶持工作，相继出台了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》《国务院办公厅关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》《湖北省大中型水库移民后期扶持政策实施方案》《湖北省大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制工作方案》等一系列政策、方案，明确了水库移民后期扶持工作的方向和重心，为移民后期产业扶持奠定了政策基础。

　　1.2资源禀赋优势

　　水库移民村有着天然的资源禀赋优势，是产业扶持的根本优势。农村民俗各具特色，各有风光:丰富的自然资源、历史悠久的农耕文化、别具一格的风土人情、淳朴的民风民俗，如宜都市素有“楚蜀咽喉”的美誉，大冶市是青铜文化故里，这些都是区别于城市的重要且具有地方特色的民俗优势。

　　由于水库选址远离城区喧嚣，依山伴水，水秀山清，具有生态资源丰富的特点，集合地方特色，具有适宜打造自然风光休闲旅游、人文旅游与度假旅游的环境优势，如竹溪县是中国有机绿茶之乡，黄陂区是全国首批全域旅游示范区。水库后期扶持政策实施以来，库区环境面貌焕然一新，交通条件持续改善，基础设施及公共服务配套不断完善，人居环境提升巨大，极大地促进了库区内外环境的交流，同时随着内外交流的不断深入，也将不断涌现新的收入增长点，如在318国道宜都市境内红花套镇沿线加快发展服务业，依靠交通资源，围绕交通资源做文章。

　　1.3前序规划的环境土壤

　　后期扶持项目的实施为移民群众创造良好的生活环境，移民村组的饮水安全得到了保障，道路项目实施后，移民劳动、上学、就医、外出更为便利，便捷农产品和生产资料运输，带动了区域旅游发展。污水整治项目的实施，实现了农村干净整洁目标，有效提升了水环境质量。美丽家园项目建设了文化广场，满足了村民的休闲娱乐需求，提升了移民村村民的生活质量。前序规划的实施成果夯实了移民群众对后期扶持项目的支持热情，为“十四五”的阶段产业扶持奠定了人力基础。

　　1.4外部环境变化带来的思路变化

　　随着网络信息社会的不断健全发展，农村电子商务作为一种新兴的商业模式，已经渗透到农村产业链全过程中，改变了中国农村经济发展方式和农民生产生活方式，也改变了传统农产品的生产和销售方式。由于电子商务具备突破时空限制的能力，拓宽了农副产品销售渠道，减少流通环节，为移民村农业生产销售模式带来新的契机，例如新冠疫情期间，某平台“抗疫助农”直播间2h内15万斤农产品售罄;某县长直播带货，90t红薯销售一空。网络带货的销售模式，移民村亦可积极借鉴，能够进一步促进城乡不同市场的融合与发展，为移民增收致富拓宽了渠道。

　　2“十三五”实施成效

　　“十三五”期间，湖北省严格按照国务院、水利部有关移民后期扶持政策文件要求，实施完成了一批移民迫切需要解决的基础设施和经济发展项目，改善了库区生产生活条件，全省大中型水库移民后期扶持工作取得了显著成效[4]。

　　(1)改变了移民农业生产条件。通过农业产业发展配套建设，新建、修整田间生产作业道路，改变了农业生产环境，解决了移民生产资料和农产品的运输难题，推动了移民农业生产机械化的发展。

　　(2)发展了一大批产业。后期扶持为移民产业创造了良好的发展环境，通过合理的规划布局，发展一批农业精品种植园、现代化养殖基地、乡土特色产业、观光旅游景点、物流仓储等新兴产业，农业转型成效显著，乡村旅游格局初具雏形，基础设施逐步完善，围绕农业、旅游业的产业链初步形成。如大冶市发展了“油-稻-稻”农业种植模式、老河口市的“稻虾共作”养殖、“汉水砂梨”等水果品牌效益明显，黄陂区以木兰文化为核心，依托旅游区，发展住宿餐饮等旅游服务，有效延伸了旅游产业链。产业培植的逐步成型，改变了移民村产业落后局面，拓宽了增收渠道，增加了移民就业创业机会，为移民产业联动奠定了基础。

　　(3)提高了移民收入水平。通过移民致富增收帮扶项目的实施，很大程度改善了移民安置区生产条件，增加了移民就业岗位，提升了移民就业创业能力，积极有效地促进了移民群众收入的提高，如宜都市移民人居可支配收入从2015年的16000元左右提高到2020年的22000元左右，增长幅度达37.5%，提升效果显著。

　　3产业后续发展需求

　　移民村主要产业是农业、乡村旅游业和服务业，自然资源和社会资源丰富，目前移民产业虽已具雏形，发展势头良好，但还存在短板和不足，仍需对移民村产业进行提档升级，突破移民长远发展瓶颈。

　　(1)特色种植、养殖及加工业。移民农业种植主要有柑桔、脐橙、小水果、茶叶、蔬菜、粮食作物等，已有部分进行了技术改造，完善了基地道路、水利设施建设，发展了一批优质的农业生产基地，如宜都市的柑橘生产基地，为移民转型发展、产业致富增收起到了良好的示范作用，规模效应初具雏形。农业产业总体存在农业质量发展不充分，经济作物特色优势品种少而分散，农业现代化进程较慢等问题，具有农业现代化提产增效的需求[5]。近年来，移民村种植业及农产品加工业发展初具规模，具有提高农产品加工产能的需求，需要技术创新[5]，且在农产品初加工、农产品存储转运等方面有效整合相关资源。

　　(2)乡村旅游业。依托农业种植业、养殖业的发展、丰富的山水资源、田园风光和人文资源，乡村休闲旅游业开发意愿强，潜力大。受限于发展观念、项目周期等原因，尚处于初期探索阶段，旅游景点质量数量规模、综合环境质量、基础设施配套及旅游服务水平等有待提升[5]，具有科学整合优势资源的需求，将地方农业、人文、乡村自然风景等元素相融合，提炼主题，高效宣传，打造具有地方特色的旅游元素。

　　(3)现代服务业。现代服务业是促进移民增收，推进农村产业可持续发展，振兴移民乡村的重要途径。随着产业结构的不断调整优化，交通运输、仓储邮政产业正蓬勃发展，但餐饮住宿、其他服务业的发展相对滞后，特别是能紧密链接供需两端需求的互联网电子商务，尚需大力发展[6]。

　　(4)空间拓展。部分移民村土地资源紧缺，人多地少，或是处于生态功能区范围内，生态保护压力大，很难发展适宜的移民产业[7]，针对因土地资源紧张导致产业发展困难的移民村要帮助他们拓展空间，跳出库区发展产业，帮助其探索飞地经济、物业经济等库区新型产业。

　　4产业转型升级方向

　　《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号)明确要求“增加移民收入，不断提高移民生活水平，逐步达到当地农村平均水平”。后期扶持的目标是要解决移民温饱、基础设施薄弱和移民长远发展三大问题。2018年以来，经过调研座谈，分析湖北省各市有关材料，总体形势是：

　　第一个问题已经得到解决，第二个问题得到较好地解决，第三个问题，关于帮助移民解决长远发展问题，这是关系到移民安稳致富、库区和安置区和谐稳定的根本问题，在不同时期不同阶段，均得到一定程度地解决，但任务还很艰巨，尤其是产业发展。经过“十三五”期间移民产业的规划发展，移民产业已具雏形，发展势头良好。以“十三五”打造的产业雏形为基础，秉承一、二、三产业融合发展。立足优势、拓展空间、因地制宜、争取进规划的原则，在产业后续发展需求中继续深入探索种植业、乡村旅游业、新型服务业、物业经济和飞地经济、城乡一体化发展的产业扶持方向。

　　4.1特色种植、养殖及加工业

　　基于移民村独有的自然资源特色、土地资源优势、水资源优势等，围绕立足优势，因地制宜，注重规划布局，突出规模，优化结构，连片发展等原则。(1)通过土地流转、土地整治等手段[8]，打造具有地方特色，符合地方发展的规模化的农业产业，从根本上解决由于产业分散导致的产业结构不优、质量发展不充分等问题。(2)持续加强农业基础设施建设[9]，因地制宜引入现代化软硬件设施，提高种植效率。

　　(3)注重科研支撑[10]，加强与农业科研部门的合作，依托后扶项目资金扶持的优势，借助科研部门技术力量，加速产业种植效率的提升，同时打造示范样本，提升品牌竞争力。(4)引导和帮助移民依托资源优势发展专业合作社，建设农副产品加工生产线、综合交易中心、物流仓储中心等发展壮大种植业、养殖业，提高农业综合生产能力、抗风险能力、市场竞争能力。

　　4.2乡村旅游业

　　水库移民村多有丰富的旅游资源和文化资源，乡村旅游业对转移劳动力、促进就业有积极的作用[8]。

　　(1)要优化环境，旅游环境是乡村旅游业的门面招牌，要突出重点，逐步优化，从规划源头整合资源，统一规划，分步实施，避免旅游环境整治“散弱小”化，特别是围绕旅游线路附属设施的规划，如停车场建设、旅宿配置等，要以需求为主导，合理配置。同时要确保旅游景点内污水垃圾的有效治理，维护景区生态环境，保证协调可持续发展。

　　(2)凝练旅游主题，旅游产业与地方特色相融，如随州市是历史文化名城，大冶市有独特的矿冶文化，打造乡村旅游特色品牌，形成持续传播的品牌文化。

　　(3)引导和帮助移民通过劳务输出、旅游服务、发展农家乐、采摘园、住宿、餐饮等方式，有效增加工资性、经营性和财产性收入。

　　4.3新型服务业

　　农产品加工业是农业现代化的标志性体现，引入高新设施设备，提高农产品在生产、深加工、存储等环节的效率和质量，提升产品转化率，打造农产品加工服务产业链，提高移民收入;整合农业、商务、邮政、合作社等相关部门的职能，以政府部门为引领，依托互联网搭建电子服务平台，加强移民互联网知识培训，提供农产品统一平台加工售卖服务，打通供需两端需求，帮助农户实现平台销售，为消费者提供高质、实惠的特色农产品。

　　4.4飞地经济和物业经济

　　移民村土地资源紧张或囿于生态保护的压力，综合考虑移民村发展规划、优势资源及产业，飞地经济[11]和物业经济不失为一种选择。飞地经济是一种以生产要素的互补和高效利用为直接目的，在特定区域合作建设开发产业园区，实现互利共赢的区域经济发展模式，具有行政导向强的特点，目前在移民村的应用较少。

　　飞出地移民村存在土地资源不足、又存在市场需求强烈的产业时，在政府部门的引导下，可考虑与周边互补资源的移民村合作发展。通过规划、建设，建立健全组织管理机构，制定收益分配方案，明确收益分配对象及收益使用范围，推动产业合作及可持续发展。物业经济是一种资产型开发项目，移民村可结合农业产业和乡村旅游产业出租资产资源获取收益，如加工厂房、民宿商铺出租，让运营能力强的单位或个人维护，提高资金收益。

　　5创新产业扶持方式

　　中国大中型水利水电工程建设征地和移民安置实行开发性移民方针，采取前期补偿补助与后期扶持相结合的方法，使移民生活达到或超过原有水平。但不可否认，中国水库移民后期扶持，除直补资金外，项目扶持存在补助资金少、项目“散弱小”以及与其他行业扶持项目不能统筹衔接等问题，需要创新扶持方式，通过对项目、资金、资源等要素进行整合统筹，转变以往的发展思路，有效发挥后期扶持项目的作用。

　　5.1跨时空的资金项目包装

　　在后扶工作当中，因为移民村资源禀赋不强，优势不明显，加之环境准入门槛高，很难找到合适该村的产业项目，目前移民产业项目普遍较为分散，项目小，规模效益不明显，产品力弱，很难提升移民产业组织化水平[12]。从两个方面着手:一是整合小项目，实行大项目包装。以乡或者村为单位，甚至跨行政区域，将项目打包包装，统一规划，分年度实施，着力打造产品力强、组织水平高的大项目，防止产业项目因为体量小，起不到带动经济收入的作用。二是允许资金跨时空使用[2]。

　　在产业规划经济合理、可行的基础上，允许将规划期5a的资金集中使用，着力打造大型产业项目提高资金集中度及资金使用效率。另一方面是跨空间使用资金。例如以县为单位，把多个移民村，散居移民的项目资金集中到一起，形成一个资金池，在明确各方资金投入比例及利益分配的基础上，将资金集中使用，县级政府可以根据资金总量，合理规划，分片、分年度安排项目。

　　5.2资源整合

　　在以往库区移民产业实践中，移民后期产业扶持与其他行业扶持政策未能统筹衔接，在“十四五”期间，应进一步解放思想，打破桎梏，将移民后扶“十四五”规划与地方“十四五”规划统筹结合起来，从规划源头整合地方部门力量，将移民产业项目纳入地方区域经济发展的大局中，与地方“十四五”规划和资金相呼应[10]，有利于移民资金融入当地，吸引龙头企业和社会资本，摆脱后扶产业扶持力度小、单打独斗的现象。建立健全后扶产业与地方经济产业协同发展、扶持发展的有效机制，提高资金资源使用效率。

　　5.3提升信息化监测水平

　　在大数据时代，加强水库移民信息化建设[13]是管理现代化的必然选择，以水库移民信息系统二期升级改造为突破口，推进移民信息化提档升级，对产业项目规划、资金使用、项目实施、评价反馈等各环节进行实时动态监测监管，实现产业信息“一张图”。例如，水库移民后期扶持资金当年结存量普遍超过50%，资金结存量大，不能及时发挥效益，但通过实时信息动态监测，可及时向地方反馈使用状态和使用建议，优化项目安排。

　　6移民产业利益分配

　　移民产业的利益分配与移民切身利益连在一起，是产业扶持中的关键。由于缺乏科学化的管理方式及经营体系，移民产业的资金和项目在时间和空间上整合的时候，资源出资各方在实际操作中存在不相统一的现象，利益分配在移民村之间，移民村和非移民村之间很容易出现利益分配矛盾。因此，探索合理的资产经营方式，完善收益分配机制，在移民产业利益分配中至关重要。

　　6.1明确资产经营方式

　　可根据不同的产业采取不同的资产经营方式[14]，主要有股份合作经营、集体自主经营、租赁托管经营3种方式。

　　(1)股份合作经营。属于村集体所有且未承包到户的资产资源，鼓励以村集体与公司采取股份或股份合作的方式，将村集体资产资源打包入股，村集体、公司按比例分红。以股份制、股份合作制盘活资源要建立对村集体的保底分红机制。

　　(2)集体自主经营。支持村集体经济组织直接盘活资产资源，发展特色产业，壮大集体经济。村集体经济组织要推进股份制改革，经营的资产资源要量化为集体经济组织成员股份，健全内部监督管理机制和收益分配机制。

　　(3)租赁托管经营。支持村集体所有的资产资源通过租赁、托管等多种方式盘活。支持村集体经济组织成员内有实力的家庭农场、种养大户和经验丰富的务工返乡移民在同等条件下优先租赁、转包村闲置资产资源。租赁托管经营要鼓励通过二次返利等方式让移民充分受益。

　　6.2完善收益分配机制

　　合理的分配机制[14]能有效提振移民对产业参与的积极效应，通过制定合理的收益分配方式、确定收益分配水平、强化民主机制，盘活移民村资源，调动专业合作组织、集体经济组织等新型经营主体对带动移民产业稳定发展的积极性。明确合理的收益分配方式。确定收益分配方案要科学合理，统筹兼顾各方利益，维护各方合法权益。坚持分配与积累并重、服务与发展并行，既注重扩大再生产，不断增加集体积累;又兼顾服务群众，不断发展公益事业，服务改善民生。

　　确定合理的收益分配水平。坚持“效益决定分配”的原则，年度收益分配应依据当年收益情况，确定分配额度和各项支出比例。收益较多年份应控制分配额度，并结转下年使用，实行以丰补欠，严禁举债分配。强化收益分配的民主机制。年度收益分配方案应按照章程经村党组织研究讨论，2/3以上农村集体经济组织成员(股东)代表会议集体讨论通过，经公示无异议报镇(乡、街、办)党委、政府审核同意后方可实施，力求做到移民产业移民当家做主。

　　7结语

　　产业是移民发展之基，致富之源。本文从产业扶持的背景及“十三五”期间后扶实施成效为切入点，分析“十四五”期间产业扶持在特色种植、养殖、加工，旅游业，新型服务业，飞地经济和物业经济的需求，提出依托库区及安置区丰富的自然及人文资源禀赋，不断优化完善种养业及乡村旅游业的经营环境，引导移民围绕种养业及乡村旅游业发展加工、仓储、劳务、经营等方式，探索多样有效的增收渠道;对于地域条件限制又有能力有资源发展产业的移民村，提出探索飞地经 济和物业经济的方式，转移生产资源，培育新产业新业态，给出了产业发展的新思路。最后提出了项目、资金、和监测三方面的创新扶持思路以期有效发挥后扶产业的作用及移民产业利益分配的思路。本文提出的产业转型升级方向基于湖北省实际情况，希望能对“十四五”期间的产业扶持有所启发。

　　参考文献：

　　[1]陈晓庆.乡村振兴战略背景下壮大农村集体经济的思考[J].中国市场，2020(18):12-19.

　　[2]姜小红，陆非.大中型水库移民后期扶持“十四五”规划研究[J].水利规划与设计，2020(12):5-8，79.

　　[3]姚玉琴.水利水电工程征地移民70年[J].水力发电，2020，46(5):8-12，55.

　　[4]焦红波，杨旋旋.新时期大中型水库移民后扶工作的新问题及建议[J].华北水利水电大学学报(社会科学版)，2019，35(1):39-42.

　　[5]长江勘测规划设计研究有限责任公司.宜都市大中型水库移民后期扶持十四五”规划[R].武汉:长江勘测规划设计研究有限责任公司，2020.

　　[6]长江勘测规划设计研究有限责任公司.邓州市大中型水库移民后期扶持十四五”规划[R].武汉:长江勘测规划设计研究有限责任公司，2020.

　　作者：黄邦炜，李波，冯秋生