新时代历史文化名城保护规划探索以洛阳为例

　　【摘要】历史文化遗产保护与传承已成为国家战略，在国土空间规划体系“多规合一”的背景下，其重要性越发凸显。名城保护规划作为支撑历史保护传承工作的纲领性技术环节，需探索新时代、新要求下的编制思路。本文对历史文化名城保护规划的发展进行回顾和展望，并结合洛阳实践，开展名城保护规划编制的创新性研究。文章从正本清源明价值、守文持正控底线、与时俱进塑格局、规划方圆强管控四个方面进行深入探索，提出四点建议：第一，强化全时间维度、全空间维度、全系统维度的历史文化价值特色整体研究方法;第二，进一步注重文化遗产之间的关联性和系统性，实现多层次整体保护;第三，充分发挥文化引领作用，带动城乡转型和魅力提升;第四，探索文化遗产与各类国土空间相融合的管控体系。

　　【关键词】历史文化名城保护规划;国土空间规划;洛阳;历史文化价值;国土空间格局;历史文化保护线;大遗址

　　1 历史文化名城保护规划的发展形势

　　1.1 城乡历史文化遗产保护传承的新要求

　　国家高度重视中华文明传承和历史文化遗产保护，党的十九大报告指出，“没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴”。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》(以下简称《意见》)正式发布，标志着我国城乡历史保护传承工作进入了新的阶段。这是我国自1982年建立历史文化名城制度以来，首次以中央名义印发的关于城乡历史保护传承的文件，是非常重要的顶层设计[1]。

　　近年来，我国正逐步建立“五级三类”的国土空间规划体系，实行全域全要素管控，强调区域统筹、地上地下统筹、城乡统筹、陆海统筹，以期实现主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划“多规合一”[2]。在规划体系重构的大背景下，历史文化保护与传承的重要性越发凸显。新时代的国土空间规划要有文化自信和历史担当，“文化”应更加注重“以文化人”的高质量发展和高品质生活，不能忽视人文遗产[3]。在已出台的相关政策文件中，也多次明确历史文化遗产保护是国土空间规划的重要内容①。历史文化名城保护规划(以下简称“名城保护规划”)是历史保护传承工作的重要纲领，在新要求下，广大从业者有责任积极投身名城保护规划的探索和创新，助力新时代高质量发展格局构建，从而为中华民族文化复兴的历史使命做出行业贡献。

　　历史文化论文：“文化—资本”框架：对历史文化村镇文化资源保护与传承的新解读

　　1.2 历史文化名城保护规划的新趋势

　　四十年来，我国的保护体系和制度不断发展，逐步形成以“三法两条例”②为骨干的历史文化保护法规体系。各地开展大量名城保护规划实践工作，积累了丰富的规划经验。

　　第一，形成“价值—载体—保护—展示—实施”的基本范式;第二，建立“市域—历史城区—历史文化街区—文物和历史建筑”保护层次;第三，保护规划目标和方法多元丰富，更加注重高质量发展和以人为本，广泛吸收城市设计、社会学、生态学、大数据等方法，科学性和可实施性逐步提高[4]。在此基础上，随着《意见》的发布和我国国土空间规划体系的逐步形成，名城保护规划应顺应趋势，加强以下几方面的研究探索：第一，树立完整史观，延展保护对象体系。在过去的名城保护规划中，往往存在“重古代、轻现代”的情况，忽视了近当代历史，特别是反映中华人民共和国建立与发展历程、改革开放和社会主义现代化建设征程形成的重要文化载体。应延展保护对象体系，充分发挥历史城市、村镇等作为传承中华文化的综合性载体优势，整合各类型、各时期的文化遗产成为有机整体③。

　　第二，立足区域统筹，因地制宜完善保护层次。随着“一带一路”倡议、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大国家战略的提出，长城、大运河、长征、黄河国家文化公园的创建，亟待加强面向区域的空间统筹。对名城保护规划而言，应深化对重要国家战略的落实，加强对重要跨区域、大尺度文化遗产保护和传承要求的呼应。此外，还应以历史性城镇景观视角，强化历史城区和外围城镇、历史环境的整体性保护，支撑历史文化保护和特色彰显。

　　第三，强化赓续传承，形成古今交融空间格局。城市是动态发展的，名城保护规划不仅要解决遗产自身保存与维护问题，还应引导控制城乡环境变化的发展[5]。宜结合当今时代挖掘、诠释和传承历史，既重视前代实物载体保护延续，也要将传统营城理念与时代特征紧密结合，进行规划创新，积极推进历史文化特色融入空间布局④。第四，创新保护机制，深化管控实施。围绕国土空间规划“一张图”“三线划定”等新型管控手段，名城保护规划需要探索更为有效的保护传导机制，突出底线管控，强化横向衔接，确保规划好用、管用。名城保护规划应与相应层级的国土空间规划充分对接，保护区划、保护要求等刚性内容应作为国土空间规划的强制性内容。

　　2 研究思路框架

　　洛阳是十三朝古都，文化地位举足轻重，历史文化遗产类型多样。不仅有历史城区、历史文化街区、历史文化线路等各种形式的地上遗产，更有隋唐东都城遗址、汉魏洛阳城遗址、二里头遗址、偃师商城遗址、周王城遗址和邙山陵墓群等大面积地下遗址，形成“五都贯洛”的都城遗址体系。因此，从第一期洛阳市城市总体规划“跳出老城建新城”的涧西工业区，到第四期洛阳市城市总体规划“组团式布局保护大遗址”的整体格局，历史文化保护与传承始终是洛阳城乡建设的重要课题。然而，洛阳的保护传承工作存在众多突出问题。第一，遗产家底不清，如涧西工业区等大量新中国成立后的遗产未列为保护对象。第二，保护方法不当，如老城东西南隅历史文化街区内大拆大建、拆真建假，大规模搬迁原居民打造景区。第三，遗址保护与城乡发展协调难度大。遗址面积大、埋藏浅、空间用途复杂、建设用地高度叠压，城镇、村庄、居民的发展诉求长期交织，保护传承面临管理难题和蚕食风险。近年来，洛阳市国土空间总体规划、名城保护规划和2050发展战略规划同步开展编制，为探索新时代历史文化名城保护规划提供了不可多得的实践机遇。笔者立足洛阳特点，分别从价值认知下的全要素保护载体梳理、多层次文化安全空间体系建立、山水城文总体格局构建、历史文化保护线细化管控四方面，研究名城保护规划的创新方法。

　　3 洛阳历史文化名城保护规划的创新探索

　　3.1 正本清源明价值，构建全面的保护对象体系《意见》指出，要基于历史文化价值构建城乡历史文化保护传承体系。历史文化价值特色研究是城市历史文化保护的基础工作，是“讲好中国故事”的重要前提条件。其意义不仅在于明确城市在历史进程中的地位，更重要的是对各类文化载体特色内涵、资源类型、空间分布等的系统梳理。

　　3.1.1 多维视角下历史文化价值的判读洛阳名城保护规划从五千年中华文明“发展—没落—救亡—复兴”的历史进程中，从“多元一体”的整体脉络格局里，从永续传承的客观规律上，系统认知历史文化价值特色。从时间维度上看，洛阳是“最早中国”——中华文明总进程的核心与引导者，中华民族的重要发源地。从空间维度上看，洛阳是“天下之中”——宋代以前中国的政治、经济、文化、交通中心。从历史发展视野维度上看，洛阳是“全景中国”——中国历史兴衰演变的缩影。

　　洛阳名城保护规划将住房和城乡建设部《历史文化名城保护与传承体系研究报告》中提出的中国城乡历史文化的五大价值主题和15个价值特征在洛阳实践中进行对标，归纳出相应的历史文化价值特色(图7)。进而以时间为线索，明确对应的历史文化载体，可见：洛阳的5000年历史，有“华夏渊源、三代之居”;2000年历史，有“汉唐盛世、魏晋遗风”;1000年历史，有“古城变迁、沧海桑田”;新中国70年，有“工业崛起、民族复兴”。这些载体共同构成了洛阳历史文化名城的内核，是展现中华文明悠久历史、连续发展变迁的重要佐证，是“讲好中国故事”的宝贵资源，应加以完整、系统地保护传承。

　　3.1.2 完善保护名录，纳入近现代历史文化遗产

　　洛阳原有保护名录以古代历史城区、历史文化街区、文物为主。围绕洛阳价值特色解读，名城保护规划重点补充近现代时期的文化遗产，如反映“中国共产党团结带领中国人民不懈奋斗的光辉历程”的红二十五军长征文化线路、反映“中华人民共和国成立与发展历程”的涧西历史城区和反映“改革开放和社会主义现代化建设的伟大征程”的西工体育场、中原明珠广播电视塔等历史建筑。以涧西历史城区为例，其初建于“一五”时期，是新中国工业体系初创和发展时期的重要标志地[6]，营城手法和建筑风格颇具时代特征，至今仍是中国乃至世界社会主义工业遗产中最优秀、最有代表性的地区之一。它选址建设于涧河以西，避开老城和周王城遗址，是“跳出老城建新城”的经典案例，被称为遗产保护的“洛阳模式”。

　　具体保护方法上，洛阳名城保护规划通过将涧西工业区划定为历史城区，强调对其整体格局的保护，包括“远山环抱、近水相依”的山水格局，“一五”时期工业区、生活居住区、教育科研区和中央绿化带的整体布局，各大厂区秩序井然的历史空间轴线序列等(图9)。在历史城区内划定多个历史地段，包括以居住功能为主的历史文化街区和以生产功能为主的大厂工业遗产保护区。笔者基于详细普查，全面评估价值特色，对历史文化街区以“小规模、渐进式、微更新”的实施模式，修缮文物古迹、提升人居环境品质，培育文化体验功能;对大厂工业遗产保护区构建“厂区空间格局—工业建构筑物—历史环境要素和非物质文化遗产”的保护体系，明确具体的保护对象和要求，形成针对性的保护控制导则。

　　3.2 守文持正控底线，构筑文化安全空间层次洛阳是丝绸之路、大运河、万里茶道等区域性文化线路的交汇点，又有着以地下文物为主体、与山水环境关系密切的“五都贯洛”大遗址群，保护范围超过320km2。传统的“市域—历史城区—历史文化街区—文物保护单位和历史建筑”的四级保护体系无法全面涵盖洛阳的保护对象。基于此，洛阳名城保护规划在宏观层面呼应国家战略，增加区域层次;在中观层面统筹大遗址保护传承，增加中心城区层次。另外，在微观层面重点关注老城历史城区的抢救性保护。

　　3.2.1 黄河战略视角下的统筹共保宏观层面，对接黄河流域生态保护和高质量发展战略，依托区域文化线路，提出与西安、郑州、开封共建华夏文明传承核心区和黄河古都文化核心圈。以洛阳为代表的河洛地区是黄河文化承载的核心区域，在中原城市群副中心建设和高质量发展中，应重点彰显文化底蕴，提升洛阳在中原、黄河乃至更大区域的影响力。洛阳名城保护规划采取“连横合纵”的区域整体策略，提出黄河古都文化带文化资源共保、旅游组织共洽、文化设施共享三个方面的协同建议。一方面，以丝绸之路为依托，对接西安，融入丝绸之路经济带，发挥中原城市群西向文化辐射节点作用;另一方面，依托中国大运河、万里茶道、古驿道等历史文化线路，以及伊、洛、瀍、涧等黄河支流水系，设置多条文化生态保护展示廊道，串联区域文化遗产资源，完善文旅配套服务设施。此外，充分发挥伊洛盆地文化遗产分布密集、资源等级高的优势，联合巩义、登封、嵩山等河洛文化圈地区，建设国家考古研究基地、大运河国家文化公园、隋唐洛阳城洛南里坊区国家考古遗址公园等具有重要影响力的文化项目，进而促进区域型文化创新要素集聚和产业创新转型发展。

　　3.2.2 整体保护“五都贯洛”历史性城镇景观中观层面，洛阳中心城区位于伊洛盆地腹地，既有“北临邙山、南系洛水”“河山控戴、形胜甲于天下”的建都山水环境，也有由都城遗址、苑囿、陵墓群、祭祀空间、古驿道，以及外围函谷关、大谷关等八关拱卫的古代都城军事防御体系组成的“城苑陵祭、功能齐备”完整都城格局。这些要素共同形成了价值突出的“五都贯洛”历史性城镇景观，不能孤立、分散保护，需要构建整体保护架构。基于“山水城文”相融合的特征和大遗址保护的现实需求，洛阳名城保护规划坚持文化和生态共保，对此区域进行整体保护和展示，形成“四山四水、五都双城、八道多点”保护结构。其中，“四山四水”分别为秦岭余脉和黄河水系，是洛阳营城重要的环境要素;“五都双城”是五大都城遗址和老城、涧西两片历史城区，是洛阳文化特色的精髓所在;“八道”指包含大运河、丝绸之路、万里茶道在内的八条古驿道;“多点”则是文保单位、历史建筑、工业遗产、历史村镇等点状文化载体。

　　3.2.3 抢救性保护老城历史城区和东西南隅

　　历史文化街区微观层面，洛阳名城保护规划针对老城东西南隅历史文化街区大拆大建、拆真建假的现状，提出了抢救性保护策略。第一，在历史城区内进行各时期历史要素信息的叠加分析，在此基础上明确各类保护要素和保护要求，做到“应保尽保”，并对已消失的重要历史节点进行意象提示。第二，改变大规模搬迁原居民、打造旅游景区的做法，对街区剩余居民不再主动搬迁，保留原有生产生活方式，维护生活延续性。第三，政府先期加大资金投入，修缮文物古迹和历史建筑，改善基础设施条件和人居环境，以期逐步形成多元主体共同缔造的良性更新模式。

　　3.3 与时俱进塑格局，支撑国土空间

　　高质量保护利用《意见》强调历史文化遗产的传承与活化，“保护好传统文化基因，鼓励继承创新，彰显城市特色”。在现代城市规划中，对中国营城理念的继承不仅是守住各类历史文化遗产的保护底线，更应在规划实践中发扬光大、开创新局，助力国土空间高质量发展保护利用[7]。

　　3.3.1 “山水城文”有机融合的总体格局

　　为更好研判历史文化资源对洛阳国土空间的重要影响，将其纳入国土空间规划“现状一张图”数据库。进而，在双评价规范指标体系中增加遗产保护因子，校核、修正评价结果，支撑全域国土高质量空间格局构建。洛阳的城镇发展受大遗址保护和山水环境制约，拓展空间十分有限。这就倒逼洛阳必须统筹历史空间、当代空间和未来空间关系，充分考虑大遗址的整体保护展示，将隋唐洛阳城洛南里坊区、二里头遗址、东汉陵墓南兆域大遗址集中区和伊洛河夹河滩地区作为文化生态绿心加以控制。城市围绕其发展，采取“大疏大密、分散组团”的城镇布局模式，合理控制组团规模及组团间的生态廊道，促进组团内部的功能完善和职住平衡。依托邙山、周山、龙门山、万安山等周边山体，形成郊野生态绿环环境，避免中心城区与外围新城组团连绵发展，形成“山环水润、组团城镇、文绿融合”的整体格局。

　　3.3.2 “古今辉映”的新旧轴线空间秩序

　　洛阳历史营城手法中，大多通过南北向的轴线串联空间要素，如今在伊洛河流经的洛阳盆地内形成了新旧轴线并列交织的多城格局，不仅包括隋唐、汉魏都城等反映古代象天法地思想的大尺度轴线序列，也不乏涧西工业区“井字”轴线、改革开放时代轴线等诸多近现代城市设计范例。这些城市轴线是城市的重要骨架，承载着不同时期国人对宇宙空间和社会秩序的认识与感悟，体现了中国传统文化的生生不息[8]。洛阳的空间布局顺应已有的山水秩序和文化本底，将城市空间、山水空间、“五都贯洛”的文化空间有机融合，围绕大遗址文化生态绿心，营造“三核环抱”的城镇形态。突出隋唐历史轴和汉魏历史轴在城市营建中的地位，植入文化体验功能。通过多条横向联系轴串联主要功能节点，形成“历史轴线-时代轴线-未来轴线”共同引领的空间秩序体系。

　　3.3.3 “古都新韵”的文化空间

　　网络充分发挥文化资源的辐射效应，形成转型新功能和高质量发展的关键抓手。全面推进“历史文化+”的策略，使传统文化与现代文明交相辉映，历史文脉与时尚创意相得益彰。

　　在公共服务设施体系中，强调“博物馆之都”建设，将博物馆与历史文化遗产、生态风景地、文化创新园区、旅游服务设施等相结合，营造独具魅力的都市文博区。围绕文化生态绿心、滨河近山重要节点区营造特色魅力节点，为特色教育和科研活动提供空间(图15)。在产业体系中，布局辐射区域的大型文化设施，形成以历史文化保护与创新性转化为特点的文化产业链。积极开展从本土到全球的各类文化活动，扩大洛阳文化对外输出的影响力，进而带动区域文化发展创新。在蓝绿空间体系中，重点遏制城市向大遗址蔓延，建设绿道链接城市绿地和郊野公园，并围绕遗址考古发掘现场建设特色展示地区。通过保护生态本底、构建风景绿廊、统筹城乡发展等策略，将大遗址文化生态绿心塑造为展示洛阳文化魅力的世界级名片，促进伊洛河流域的整体提质，进而统筹布局文化和科创中心功能。

　　3.4 规矩方圆强管控，明确历史文化保护线要求在自然资源部印发的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》中强化了对文化遗产的底线管控，提出“划定各类控制线，作为开发建设不可逾越的红线……各地可结合地方实际，提出历史文化、矿产资源等其他需要保护和控制的底线要求。”对于像洛阳这样历史悠久、文化遗存丰富的城市，应在国土空间规划生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”基础上，重点完善历史文化保护线体系。

　　3.4.1 划定历史文化保护控制线文化遗产量大面广，各地保护基础工作参差不齐，确定所有历史文化资源的保护区划十分困难。故洛阳名城保护规划采取“分级管控、动态更新”的思路划定历史文化保护控制线。对世界文化遗产、历史城区、历史文化街区、地下文物埋藏区、省级以上文保单位(含大遗址)、省级以上名镇名村等级别较高的遗产，采取底线管控形式，将已划定或建议的保护区划以面状形式纳入“一张图”规划数据库。对历史建筑、市区级文保单位等其余资源则暂不划定保护区划，以点状形式纳入，以名录形式进行规划传导，待在下位国土空间规划或相关保护专项规划中进行充分研究论证后，再进行动态更新。

　　3.4.2 探索历史文化保护线与三线叠合的保护政策

　　管控区文化遗产与农业、城镇、生态等各类国土空间普遍叠合，应依据空间类型差异提出不同的管控要求。以洛阳大遗址为例，既有被城市建设占压的隋唐洛阳城(洛河以北)、周王城遗址，也有在城市边缘包含大量村镇建设空间的隋唐洛阳城(洛河以南)和汉魏故城遗址;既有面积巨大、融于山水林田的邙山陵墓群，也有面积相对较小、与城市活动密切相关的偃师商城遗址、二里头遗址和龙门石窟。故洛阳名城保护规划在严格遵守文物保护要求、控制城市向大遗址无序蔓延的基础上，按照遗址类型和所处位置不同，采取“全域统筹、分类管控”的方法。

　　对于城市建成区内的大型都城遗址，应做好地上地下空间的协调，将古代遗址保护展示与当代城市功能相融合。结合城市更新行动逐步进行遗址展示，避免大拆大建和大规模复建。宜通过轴线、城墙轮廓和城门节点的意向性表达，提示历史空间。对于城市建成区以外的大型都城遗址，应细化底线控制，通过设立准入清单和门槛引导功能发展。除文化展示功能外，可发展观光农业、创意农业和传统手工业。强化大遗址内外的空间统筹，严控建设活动，逐步疏解居民。

　　对于与山水本底密切相关的邙山陵墓群，其中的城镇建设用地可按照文物保护规划要求建设，城镇建设用地之外可进行村庄建设，鼓励结合基本农田保护和生态保护，发展有机农业，建设大地景观和生态隔离带。对于小型城址和苑囿遗址，可结合公共服务设施和城市休闲绿地进行综合展示。对各保护政策区形成“一图一表”的管控要求。“一图”是保护和建设管控指引图，在落实文物保护规划各级各类区划要求基础上，明确地上控高、地下控深等建设管控范围和内容，针对功能疏解和人口腾退等重点问题提出引导方案。“一表”是基于不同管控分区的保护要求，提出大遗址内未来功能发展的正面清单，并结合国内外的先进案例，提出建议引入的功能。笔者在国土空间规划中纳入相关内容，并在空间布局方案中予以落实。

　　4 总结与思考

　　第一，强化全时间、全空间、全系统维度的历史文化价值特色整体研究方法。历史文化价值对于识别名城的文化内涵意义重大，应在“全国一盘棋”的文化脉络体系下判读历史文化价值，挖掘城市在历史上的独特性和唯一性，充实中华民族“多元一体”特征的实证。进而全面梳理对应文化载体，切实做到保护对象的“时空全覆盖、要素全囊括”。第二，进一步注重文化遗产之间的关联性和系统性，实现多层次整体保护。以全局性视野和综合性战略思维构建保护框架，采取“先布棋盘、再落棋子”的技术思路，根据不同遗产类型的特征，因地制宜地丰富适应中国传统文化特征的保护规划层次。

　　第三，充分发挥文化引领作用，带动城乡转型和魅力提升。将城市千百年保存下来的历史智慧和特色文化空间格局在新时期加以延续和发展，与现代城市空间结构有机融合。进而强化文化资源的辐射带动作用，培育特色文化功能和空间，使文化遗产全方位融入当代生活。第四，探索文化遗产与各类国土空间相融合的管控体系。需进一步细化和丰富遗产管控传导手段。应逐步建立历史文化保护线体系，细化保护管控要求，贯穿至社会经济发展各领域，并关注历史文化资源和各类国土空间资源保护开发的协调。

　　参考文献(References)

　　[1] 关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见[R]. 2021.

　　Opinions on Strengthening the Historical and CulturalProtection and Inheritance i n Urban and RuralConstruction[R]. 2021.

　　[2] 中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[R]. 2019.

　　Opinions of the CPC Central Committee and the StateCouncil on Establishinga Territorial Planning System andSupervising Its Implementation[R]. 2019.

　　[3] 庄少勤.庄少勤博士谈新时代优化国土空间规划的思考[EB/OL].中国城市规划网. 2018-12-08.

　　ZHUANG Shaoqin. Dr. ZHUANG Shaoqin’s Thoughtson the Optimization of Territorial Planning in the NewEra[EB/OL]. Website of Urban Planning Society ofChina. 2018-12-08.

　　[4] 温江斌.论历史文化名城保护规划的衍进[J]. 中国名城，2017(2)：46-51，85. WEN Jiangbin. On the Development of Protection Planningof Historic and Cultural Cities[J]. China Ancient City,2017(2):46-51，85.

　　作者：杨 亮 徐 明 赵 霞 苏 原 冯小航