国际海底区域矿产资源开发环境管理规则制定与应对

　　摘 要：随着国际海底区域矿产资源开发日益向现实趋近，国际海底管理局开始制订“区域”矿产资源的开发规章，对“区域”矿产资源开发及相关环境保护要求作出规定。开发规章规定了包括环境管理和监测计划以及环境管理系统在内的环境管理规则。但目前，各国围绕环境管理和监测计划的标准、环境管理系统的内涵、独立专家的权限及其意见的效力、开发活动与海底电缆管道保护的关系仍存在明显的分歧与争议。我国应积极参与开发规章环境管理规则的谈判，提出“中国方案”，主张开发规章应体现《联合国海洋法公约》及其《第十一部分执行协定》的有关规定，实现资源开发利用与生态环境保护之间的合理平衡。

　　关键词：国际海底区域; 开发规章; 环境管理和监测计划; 环境管理系统

　　国际海底区域(以下简称“区域”)蕴藏着丰富的矿产资源。随着深海科技的发展，“区域”矿产资源开发的技术与装备逐渐成熟。但有研究指出，商业规模的深海采矿可能“扰乱、破坏或移除‘区域’生态系统的结构要素，造成生物多样性的丧失，影响生态系统服务功能”[1]。《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)及其《第十一部分执行协定》提出了适用于“区域”的预防性办法、生态系统方法、“谁污染谁付费”等一般性要求。例如，《公约》第 209 条规定：各国应防止、减少和控制“区域”内活动对海洋环境的污染。《公约》第 145 条规定：国际海底管理局(以下简称海管局)应制定“适当的规则、规章和程序”以确保切实保护海洋环境，使之不受“区域”内活动可能产生的有害影响。据此，海管局有较大的裁量空间去选择其认为最有效的方式履行环保义务[2]。

　　海管局已先后通过了《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》三个法律文件，进一步细化了相关主体在探矿和勘探“区域”矿产资源时应遵守的环境保护义务，对环境影响评估、环境监测、环境基线与环境应急等方面也作出了具体规定。而规章制定的程序通常是先由海管局法律和技术委员会起草，并向理事会提交审议，最后提交海管局大会核准通过[3]。随着“区域”矿产资源商业开发日益向现实趋近，海管局开始制订相应的规章，试图对“区域”矿产资源开发及相关环境保护要求作出规定[4]。法律和技术委员会已经于 2016 年制订了“区域”开发规章工作草案，并且在 2017年发布了第一个《“区域”内矿物资源开发规章草案》(以下简称《开发规章(草案)》)。

　　2018 年和 2019 年又对该草案进行了修订①。这些草案的内容逐渐丰富，结构也趋于合理，但各国在参与开发规章制订的过程中仍然存在不少争议点，故迄今为止，开发规章仍然没有获得通过[5]。《开发规章(草案)》中的环境规则日渐丰富，主要包括环境标准、环境管理、环境影响评价、污染物控制、废物管理以及环境补偿基金等部分[6]。相对于海管局之前制定的三个勘探规章中的环境规则，《开发规章(草案)》中的环境规则增加了新的制度和内容。环境管理系统和环境管理与监测计划相关规则(以下简称“环境管理规则”)即是其中之一。环境管理规则体现了《开发规章(草案)》试图规制开发活动所带来的环境影响。

　　其中，《开发规章(草案)》对环境管理系统的规定要求承包者建立和维持一定的组织架构以及目标与标准体系，从而对拟议开发活动可能带来的环境影响进行管理。《开发规章(草案)》规定环境管理与监测计划是申请开发计划的必要条件，承包者需要基于计划对开发活动的环境影响进行管理以及实施监测。两者之间有密切的联系，环境管理系统可以为环境管理与监测计划的进行提供必要的组织架构支持以及相应的目标和标准。而环境管理与监测计划的实施，无疑有助于实现环境管理系统设定的目标和标准。本文首先通过历史梳理，分析近年来《开发规章(草案)》环境管理规则的发展演变状况，继而分析环境管理规则的主要内容以及目前面临的主要争议与问题，并且结合开发规章的制定进程，提出中国的应对策略。

　　1 《开发规章(草案)》中环境管理规则的历史演变概述

　　从《2016 年工作草案》到《2017 年草案》《2018年草案》《2019 年草案》，环境管理规则的内容日益丰富。在环境管理与监测计划方面，《2016年工作草案》第 4(4)(g)条规定，申请者申请开发时应提交环境管理与监测计划(EnvironmentalManagement And Monitoring Plan);第 8 条规定，在评估开发申请时，法律与技术委员会应审查环境管理与监测计划;第 14 条规定，在申请者试图更新开发合同时，也应对环境管理与监测计划进行必要的修订。整体来看，《2016 年工作草案》在相关条款中碎片化地规定了环境管理与监测计划的内容。随着各国围绕草案讨论的深入，《2017 年草案》第 22 条对环境管理与监测计划的修改进行了专门规定。

　　《2017 年草案》第 23 条规定了承包者保护海洋环境的义务，其中包括承包者应基于环境管理与监测计划对环境影响进行管理以及实施监测;第 24 条规定承包者应按照法律与技术委员会规定的时间间隔，对其遵守环境管理与监测计划以及环境管理系统的情况进行独立评估;第 26 条规定了承包者应合理顾及(reasonableregard)海洋环境中的其他活动，应遵守环境管理与监测计划。在《2017 年草案》的基础上，《2018年草案》第 46 条之三和附件七对环境管理与监测计划的编制进行了进一步的规定与澄清，第46 条规定环境监测和管理计划的目的是管理环境影响，使之符合采矿作业的环境质量目标和标准。该计划在如何实施缓解措施、如何监测此类措施的有效性、管理层将对监测结果作何种回应以及将采用和遵循何种报告系统等方面进行了明确规定。

　　《2018 年草案》第 4 部分海洋环境保护与保全第 3 节也对遵守环境管理和监测计划及其执行情况评估进行了规定，要求承包者应根据准则并按其规定的格式，编写并向秘书长提交执行情况评估报告。在环境管理系统方面，《2017 年草案》在《2016年工作草案》的基础上，进一步丰富了环境管理的内容 ，规定了环境管理系统 (EnvironmentalManagement System)。《2017 年草案》第 7 条规定，法律与技术委员会在考虑申请人的财务能力时，必须确信申请人有能力承诺或筹集足够的财务资源来支付相关费用，包括实施环境管理系统的费用;第 19 条规定，环境影响评估报告中应包括对环境管理系统的描述。《2017 年草案》碎片化地提及环境管理系统，使各国对环境管理系统内涵的不明确性有所诟病。

　　《2019 年草案》专章规定了环境管理系统，第 46 条规定，承包者应实施和维护一个考虑到相关准则的环境管理系统。环境管理系统应能够在环境管理和监测计划中提供特定地点的环境目标和标准;能够接受经认可或核准的国家或国际组织进行的关于成本效益的独立审计;向海管局提交与环境绩效有关的有效报告。通过以上梳理可以发现，这些草案中环境管理规则的内容逐渐变得丰富，逐渐有了专门条款的规定。

　　例如，在环境管理和监测计划执行情况评估方面，《2016 年草案》对此没有规定，《2017 年草案》只是在附件七 G 项中简单提及，《2018 年草案》第 50 条则对此作出了详细的规定，具体包括评估内容、评估频率以及秘书长和委员会在此方面各自的职权等内容，以促使承包者严格按照环境管理和监测计划进行开采活动，避免在开采过程中忽视环境管理和监测计划，任意 破 坏 环 境 。 《 2019 年 草 案 》 相 对 于 《 2018年草案》，专章规定了环境管理系统。这也体现了国际社会越来越重视“区域”矿产资源开发中的环境管理。

　　2 《开发规章(草案)》中环境管理规则的主要义务

　　内容在《开发规章(草案)》①中，环境管理规则是环境规则的重要组成部分。《开发规章(草案)》通过要求承包者制定并实施环境管理和监测计划以及实施和维护环境管理系统，试图为某一特定矿区的承包者施加具体的环境义务，促进承包者依据海管局核准的计划行事并积极进行环境管理，以减轻或避免开发活动可能产生的环境影响，保护“区域”生态环境和生物多样性。由此可见，环境管理和监测计划是承包者申请矿区的必要条件。承包者还应实施和维护环境管理系统。在申请阶段，承包者需编制符合各自区域环境管理计划的环境管理和监测计划[7]。承包者在向海管局提出申请时，应将环境监测和管理计划与环境影响报告以及矿区终止计划一并作为其工作计划的一部分。在开发阶段，承包者应遵守海管局审核后的环境管理和监测计划。在开发过程中，承包者应按照环境管理和监测计划以及适用的标准和准则采取必要措施，防止、减少和控制其“区域”内活动对海洋环境造成的污染和其他危害。承包者应评估其采矿作业遵守计划的情况，评估计划中所附的管理条件及相关行动是否适当，并向海管局提交评估报告。在承包者提出海底矿区开发申请后，海管局负有公布和审查环境管理和监测计划的义务，其中需要审查的内容包括：

　　(1)申请者是否具有遵守环境管理和监测计划及关闭计划条款所必需的技术和流程;(2)申请者是否建立必要的风险评估和风险管理制度，是否按照良好行业做法、现有最佳技术与最佳环保做法以及开发规章有效实施工作计划，等等。3 开发规章环境管理规则制定中的主要争议3.1 环境管理和监测计划的标准环境管理和监测计划以及环境管理系统的目的在于控制开发活动对环境的影响。随着开发规章制订进程的发展，《开发规章(草案)》中环境管理规则逐渐丰富，但目前各主要国家对于环境管理规则的一些关键问题仍存在明显的争议与意见分歧。而这些争议与分歧背后也体现了相关国家在“区域”矿产资源商业开发方面的利益差异。《开发规章(草案)》第二部分规定了申请者要提交的材料以及海管局如何对申请材料进行审议、评估和决策，其中包括了环境管理和监测计划。各方对于环境管理和监测计划应符合的标准或要求仍存在明显的争议。美国于2020 年提出，《开发规章(草案)》列出了承包者向海管局提交申请应符合的指导方针，但没有列出承包者需要满足的具体可衡量的标准。

　　美国认为《开发规章(草案)》将防止对海洋环境的损害等过度理想化的目标作为采矿方面的标准是不现实的，忽视了开发活动固有的破坏性。相反，美国主张应明确可计算的、可接受的损害水平[8]。德国也指出环境管理和监测计划需要特定环境标准的支撑[9]。由于“区域”环境状况、矿产资源开发对其影响等方面的科学数据仍不充分，目前，《开发规章(草案)》仅试图原则性地对环境管理和监测计划作出规定。但其中一些原则性的规定体现了较高的环境要求，在之后的开发实践中很难完全得到保证。

　　例如，要求防止对海洋环境造成损害，而没有限于预防重大损害。而且，如果开发规章仅有原则性的规定却缺乏具体可衡量的标准，则无法对开发活动的开展进行实际的规范。我国学者也指出，目前《开发规章(草案)》中材料要求的内容十分复杂，满足所要求的标准具有相当高的难度，需要大量的科学研究和多航次的勘探和调查，对所涉矿区生态系统及环境基线的了解也需要投入大量人力、物力和财力等前期努力[10]。对于相关标准与科学信息之间的关系，有的国家也针对草案提出了不同意见。美国在 2019年提出，应将《开发规章(草案)》第 48(3)(c)条中的“现有最佳科学证据”修改为“现有最佳科学信息”。另外，美国认为附件七第 1 条“根据本规章及附件七编制的环境管理和监测计划”可以增加(c)项“基于最佳的科学信息” [11]。

　　德国则指出，环境管理和监测计划应“考虑适用的标准和指导方针，在最佳产业实践、现有最佳科学证据和现有最佳技术的基础上编制” [12]。“信息”相对于“证据”而言，通常意味着不那么充分但也可以作为依据，其“最佳”的标准不聚焦于审查科学证据本身的来源与推理，而是转为考察信息与措施之间的联系[13]。可见，对于“现有最佳科学证据”和“现有最佳科学信息”不同倾向的背后，是各国对于编制环境管理和监测计划的科学依据是否有充分性的要求或是否需经过海管局审查的立场不同。“信息”的主张有利于尚未加入《公约》的美国以“最佳科学信息”为基础提出相关措施。“证据”则需更具充分性并需经海管局审查，更有利于在海管局中有影响力的国家。

　　3.2 环境管理系统的内涵

　　各国对于“环境管理系统”的意见目前主要集中于其具体内涵尚有待澄清。我国于 2019年指出，《开发规章(草案)》第 46 条规定的“环境管理系统”存在诸多模糊之处，需要进一步澄清和明确环境管理系统由谁来建立，系统所要包括的内容有哪些，独立审计由谁来委托等事项[14]。法国同样指出“环境管理系统”内涵不够清楚。澳大利亚则提议《开发规章(草案)》中加入“环境管理系统”的定义，即“承包者适用的整体管理系统的一部分，包括组织结构、拟议活动、职责、程序、过程和资源，用于发展、实施、评价和维持环境政策、目标和环境绩效” [15]。《开发规章(草案)》规定为“区域”矿产资源开发活动建立环境管理系统，旨在为环境管理和监测计划提供特定地点的环境目标和标准、向海管局提供与环境绩效相关的报告等。现有的环境管理系统一般是正式的、标准化的体系，如ISO14001 体系[16]。相较而言，由于“区域”矿产资源开发活动的模式尚不成熟，建立环境管理系统需要逐步明确组织安排和具体过程等内容。

　　3.3 独立专家的权限及其意见的效力

　　按照《公约》第 165(2)(e)条和附件三第 8 条的规定，独立专家可就海洋环境保护以及保留区资料评估等特定事项提供咨询。《开发规章(草案)》第 52 条规定了在特定情况下，独立专家可对环境管理和监测计划的执行情况进行评估并发表意见。各国对于独立专家的职权及其意见的效力存在明显分歧。美国指出，《开发规章(草案)》第 51 条中应规定由海管局选聘的独立专家(independent experts)评估承包者遵守环境管理和监测计划的情况。

　　承包者应负责支付独立专家审查计划执行与遵守情况的费用。法国指出，可以考虑借鉴《公约》附件八第 2 条建立的专家名单的模式，建立一份独立专家名单，以促进承包者遵守相关要求[17]。德国也指出，鉴于长期以来法律和技术委员会的工作量很大，由海管局成员国的专家在制定标准方面提供支持会大有裨益，建议邀请成员国为法律和技术委员会今后的工作提名专家[18]。我国肯定了独立专家就特定事项提供咨询的必要性，也同时指出，独立专家参与相关工作应符合《公约》规定，《开发规章(草案)》中规定独立专家可评估和核实环境管理和监测计划以及参与标准制定等，超出了《公约》规定的独立专家可介入的事项和领域。我国还指出，独立专家的意见不应具有任何法律效力，也不应妨碍或取代海管局相关机构做出决定。由此可见，《开发规章(草案)》需进一步明确独立专家的职权及其意见的效力，以使各国对该问题达成共识。

　　3.4 开发活动与海底电缆管道的保护

　　“区域”中既存在采矿活动，也存在海底电缆管道铺设和维护等其他活动。协调“区域”采矿与“区域”中的其他活动也是《开发规章(草案)》亟需解决的问题。环境管理与监测计划的制定与实施中需要考虑拟开发区域中开发活动与其他活动之间的协调。《开发规章(草案)》第 31条规定，“每个承包者均应勤勉尽责(due diligence)，确保不损坏合同区域内的海底电缆或管道”。我国指出，海洋环境中还包括捕鱼、航行等其他活动，将海底电缆或管道问题单列，并为承包者创设超出“合理顾及”( reasonable regard)的“勤勉尽责”义务，事实上是为承包者创设了超出《公约》规定的义务，建议改为“特别是承包者在从事开发活动时应合理顾及海底电缆或管道，避免其被破坏或损害”。

　　美国则建议细化第31(1)条中的“海洋环境中的其他活动”的内涵，建议规定承包者在指南的指引下，根据开发合同合理顾及海洋环境中的其他活动，包括但不限于合同区域内的海底电缆和管道、渔业活动和其他活动。但美国的这一建议，似乎意在说明承包者“应”按照不具有法律约束力的指导方针行事。与我国的意见相反，法国和国际电缆保护委员会则强调，在提交任何拟议的工作计划之前，承包者应利用可公开获得的数据和资源，勤勉尽责以确定经过或接近申请区域的现役和计划中的海底电缆。承包者应使用最佳工具直接与这种海底电缆的运营商协调，以减少任何海底电缆损坏的风险以及对海底电缆的损坏。如承包者未能证明其已履行勤勉尽责义务，国际电缆保护委员会应建议理事会拒绝批准工作计划。法国还指出，国际电缆保护委员会在审查任何拟议的工作计划时，应考虑该工作计划与其他计划的协调，使海底电缆运营商有能力在不进行重大改道的情况下，在“区域”铺设新海底电缆[19]。

　　4 开发规章环境管理规则的完善与中国参与

　　4.1 我国参与开发规章环境管理规则完善的必要性

　　随着“区域”矿产资源勘探与开采技术不断取得进步，“区域”矿产资源开发的可行性不断提高，国际社会对“区域”矿产资源开发规章的需求日益强烈。2021 年 6 月，瑙鲁总统向海管局理事会发出正式请愿书，要求其在 2 年内通过开发规章，以使瑙鲁政府担保的瑙鲁海洋资源公司(NORI)可以从事“区域”矿产资源开发活动[20]。海管局也表示，受疫情影响暂停的理事会会议于 2021 年底前重启。但如前述，各国针对《开发规章(草案)》中环境管理规则仍有明显的意见和分歧。深海是各国合作与竞争的战略新疆域之一，深海矿产资源对我国经济社会发展有重要意义。

　　积极参与“区域”国际规则制定是我国建设海洋强国和推动人类命运共同体建设的重要领域。我国在“区域”探矿与勘探方面已有很好的基础，截至 2021 年，已获得囊括多金属结核、多金属硫化物和富钴结壳三种矿产资源 的 五 块 专 属 勘 探 区 ， 也 于 2016 年 通 过 了《深海海底区域资源勘探开发法》。而开发规章中的环境管理规则有助于保护“区域”生态环境，也将对未来“区域”矿产资源开发活动产生一定的限制。我国应针对开发规章中环境管理规则的焦点问题提出“中国方案”，落实“人类共同继承财产”原则 ，影响相关国际规则的制定。

　　5 结 语

　　“区域”矿产资源开发的同时应保护海洋环境，避免对深海生态环境与生物多样性造成重大不利影响。开发规章制定需要解决两个关键问题：构建“人类共同继承财产原则”下的商业开发模式和“确保有效保护海洋环境” [28]。基于此，《开发规章(草案)》中规定了包括环境管理和监测计划、环境管理系统等环境管理规则。目前，各国围绕环境管理和监测计划的标准、环境管理系统的内涵、独立专家的权限及其意见的效力以及开发活动与海底电缆管道的保护的关系仍存在明显的分歧与争议。随着国际社会对出台开发规章的需求日益迫切，这些焦点问题亟待解决。我国恢复联合国合法席位后参与的首个重要国际立法进程就是第三次海洋法会议，对《公约》确立“人类共同继承财产”原则做出了重要贡献。我国在 20 世纪 80 年代开始有计划地进行了较大规模的大洋矿产资源调查研究，积极参与海管局的相关工作，成功获得多块专属勘探矿区，连任海管局理事会 A 组成员，也是世界上深海探矿技术较为先进的国家之一。

　　我国在国际海底事务中的影响力使得开发规章的制订必须有我国的参与。而环境管理规则的制定会对开发活动的进行施加一定程度的限制，会对我国深海资源开发活动造成显著影响。我国应积极参与开发规章环境管理规则的谈判，提出“中国方案”，团结有相近立场的国家，主张“区域”矿产资源开发规章应体现《公约》及其《第十一部分执行协定》的有关规定，实现资源开发利用与生态环境保护之间的合理平衡。具体而言，开发规章应完善对环境管理和监测计划的标准的规定，从而为承包者提供具体可衡量的标准;澄清环境管理系统的内涵，从而为承包者提供明确的指导;在《公约》相关规定基础上规定独立专家的权限并明确其意见不具有法律效力;明确各国在“区域”进行的采矿活动应合理顾及“区域”海洋环境内的其他活动，其中包括海底电缆管道维护与铺设活动。

　　参考文献：

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　　选自期刊《海洋环境科学》第 41 卷第 4 期

　　作者信息：王金鹏 1， 王春娟 2,3， 刘大海 2,3(1.中国海洋大学 法学院, 山东 青岛 266100;2.自然资源部第一海洋研究所, 山东 青岛 266061;3.自然资源部海岸带科学与综合重点实验室, 山东 青岛 266061)